2017-11-15 00:00:00 來源： 點擊：3364 喜歡：2
2017年以來，財政部相關領導已圍繞PPP問題多次召開會議，并明確指出地方政府在實施PPP過程中的存在若干不規范問題。近期在第三屆中國PPP論壇上更是明確將不合規PPP剔除項目庫并制定政策規范PPP發展。
下文將就有關講話進行解讀。
本文綱要
一、整體解讀與判斷
二、對于新政的預測
三、新政可能產生的影響
四、重要講話原文（4篇）
一、整體解讀與判斷
（一）存量項目被迫退庫可能性不大
本文認為，已入庫的不合規PPP項目可以采取補充合規材料、補充資本金等措施，基本上被動退庫的可能性不大。
財政部王司長講話主要涉及三個問題：程序合規、公益項目、資本金問題，總體來說存量項目退庫的可能性較小。
程序合規問題，基本上可以追加補充合規程序；
資本金問題，對于不合規的資本金可以補充追加資本金；
公益項目問題，每個PPP形式上都有績效評價機制，可用性付費可以調整為按效付費。
（二）新政規范兩大方面
財政部即將出臺的PPP新政，可能規范以下兩方面：
限制股東借款用于補充項目資本金。
限制沒有實質運營的政府付費項目，禁止無績效掛鉤“可用性付費”，所有的政府付費均要建立按效付費機制。
PPP項目資本金問題：
對于銀行以理財產品投資產業基金份額，組建基金與社會資本作為聯合競標體，投標中標后投資入股PPP的，完全合法合規，應該不會被禁止。
基金和社會資本以股東借款補充項目資本金的，應該認定為項目公司債務，而不會被認定為項目資本金。
公益項目是否入庫問題：
對于沒有實質運營的完全政府付費的工程項目（如市政道路、政府辦公樓）應該禁止采取PPP模式。
對于政府付費中不與績效掛鉤的“可用性付費”將會被禁止，PPP項目全生命周期內的政府付費都將建立績效考核機制，并按照績效付費。
二、對于新政的預測
（一）財政部金融司司長王毅講話
（2017年11月1日第三屆PPP論壇）
1、規范項目庫管理。
我們將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件，沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。
2、項目資本金問題。
要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。
不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。
具體解讀
1、六種退庫可能情況
沒有規范開展“兩個論證”
不具備公共產品屬性
資本金不到位
資本金穿透后不是自有資金
沒有建立長期按效付費機制
過度依賴政府付費
2、上述六中情況可能的結果
（1）沒有規范開展“兩個論證”
可能結果：
一是補充“兩個論證”使之合規（相對容易），二是退庫。
由于項目尚未實施，即使退庫也影響不大（銀行貸款都要求項目合規方可用款）。
（2）不具備公共產品屬性
應該沒有，如果有的話，只能退庫無法整改。
（3）資本金不到位
可能結果：一是補足資本金（相對容易），二是退庫。
（4）資本金穿透后非自有資金（社會資本用借款作為資本金）
【第一種理解】
社會資本的資本金投資不是其自有資金，而是社會資本以其從外部借來的款項作為項目資本金，如通過基金、資管計劃籌集的資金，通過銀行貸款借來的資金。
分兩種場景：
如果基金已作為聯合競標體中標，并成為PPP項目股東的，基金出資的資本金應算作自有資金。
該模式合法合規，可以作為資本金。
如果基金不是中標方，則不能以股東身份投資，只能將款項交給中標社會資本投資PPP項目（基金與其簽訂代持協議），或者借款給社會資本用于PPP股權投資，那么就會被認定為不是自有資金。
可能結果
一是社會資本重新以自有資金出資，二是退庫。
【第二種理解】
中標的社會資本和基金（均為PPP股東），以股東借款補充PPP項目資本金，不作為PPP項目公司的自有資金（權益性資金），根據規定項目資本金應該是項目公司權益性資金不得是債務資金。
可能結果：
一是補充資本金，二是退庫。
（5）沒有建立長期按效付費機制
一般項目都有形式上的長期按效付費機制，只是采取了“大部分可用性付費+少部分按效付費”方式，但政策沒有明確的禁止性規定。史耀斌提及此類問題。
可能結果：
一是調整付費方式為長期按效付費，二是退庫。
（6）過度依賴政府付費
政府付費也是PPP付費機制之一，不可能一刀切全盤否定。
關鍵是看是否存在長久持續的實質性運營（如污水處理、垃圾處理），不能是沒有實質運營的工程項目（如市政公路、政府辦公樓）。
可能結果：
純政府付費的無實質運營的PPP項目可能退庫。
（二）財政部副部長史耀斌講話
（17年11月1日第三屆PPP論壇）
1、嚴守底線，狠抓規范管理。
嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規范項目。
規范項目開發，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項目。
具體解讀
1、商業項目不得做PPP。
這一點毫無爭議，前期政策已經明確。
2、純工程項目不得做PPP。
純工程項目指的是只有建設沒有運營的工程項目，如市政公路、政府辦公樓。當前政策沒有明確提出。
2、完善風險分擔機制，防止風險不合理轉移。
加強財政支出責任監測，嚴守財政支出10%的“紅線”。
控制實體企業融資杠桿倍數，嚴防表外業務風險。
加強部門監管協同聯控，預防金融財政風險。
具體解讀
1、主要指的是：社會資本采取基金等表外融資方式籌集項目資本金。但如果基金作為中標方本身作為PPP項目股東應該沒問題。
2、10%紅線不包括政府從其他基金預算、或以土地無形資產等投入的部分。
《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》（財金函[2017]85號）：10%控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地無形資產等投入的部分。
3、全面實施績效管理
細化績效考核標準，完善按效付費機制。
對無運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔建設運營風險的項目，不得安排財政資金。
具體解讀: 這類項目確實存在。但在形式上，當前根本不存在無績效考核機制、無運營內容的PPP項目。形式上具備但實質上不具備實質運營和績效考核的項目下一步如何處理，值得商榷。
（三 )史耀斌副部長關于進一步推進PPP規范發展座談會
（2017年7月13日北京）
一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。
具體解讀：工程可用性付費為政府固定支出，沒有納入績效考核范圍。
其實整改起來較為簡單，只要簽訂PPP補充協議把可用性付費納入績效考核范圍即可。
（四）財政部副部長 史耀斌在全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會上的講話
（2016年12月9日）
1、部分項目實施不規范
缺乏運營和績效考核，實質上是拉長版BT。
具體解讀: 多次提及，財政部示范庫已不再接收此類項目，但PPP政策一直明確落實相關規定。
2、濫用政府購買服務
借道政府購買服務等方式變相上項目，把政府購買服務的范圍泛化到幾乎所有公共服務。
具體解讀: 87號文已經落實，影響較大且存量項目也要整改。
三、新政可能產生的影響
綜合財政部領導講話及當前市場普遍存在的問題，后續政策可能重點規范以下三點：
規范PPP項目資本金問題，項目資金必須是權益性資金，債務性資金不會被認定為項目資本金。
建立PPP負面清單，對于沒有實質運營的完全政府付費的工程項目（如市政道路、政府辦公樓）可能列入PPP負面清單。
政府付費必須與績效掛鉤，對于當前政府付費中不與績效掛鉤的“可用性付費”將會被禁止，PPP項目全生命周期內的政府付費都將建立績效考核機制，并按照績效付費。
（一）項目資本金問題對央企影響較大
當前，央企承接PPP項目大部分都沒有并入央企集團并表。
國資委對央企考核指標包括限定有息負債總額、資產負債率、資本收益率等指標，PPP項目公司并表將會影響央企資產負債率、資本收益率及有息負債等指標。
央企應對的主要措施就是采取產業基金投資模式。
央企和銀行共同設立產業基金（一般為有限合伙形式），銀行通過理財資金持有基金絕大部分份額，央企持有基金少部分份額。
基金采取“小股大債”方式投資PPP項目，基金的少部分資金投資PPP項目公司注冊資本金，基金持有PPP項目公司大部分股權，基金之外央企直接持有PPP項目公司少部分股權，這樣的話，央企在形式上對PPP項目公司不控股，因此不并表。
基金的大部分資金以股東借款方式投資PPP項目公司，用以補充項目資本金，通常情況下項目公司將股東借款入賬為資本公積充作項目資本金。
這也就是財政部王司長所說的“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。
也是史耀斌副部長所說”控制實體企業融資杠桿倍數，嚴防表外業務風險”。
舉例說明，一個PPP項目投資總額100億元，其中項目資本金20億元，項目貸款80億元。項目資本金出資情況如下：央企投資PPP項目公司注冊資本金1億元，另外，GP（央企或銀行控制）、央企與銀行成立19.01億元基金，基金份額央企LP1億元，銀行LP18億元，GP份額0.01億元，基金投資PPP項目公司注冊資本金1億元，基金剩余18億元以股東借款方式借給項目公司用于補充項目資本金，至此項目資本金20億元到位，央企不控股不需并表。但銀行實際作為財務投資者不負責項目管理，實際管理人和控制人仍為央企。
（二）負面清單對地方政府影響較大
實事求是來講，有經營現金流的經營性項目和準經營性項目，早在十年前基本都已經采取BOT、TOT模式做過了，剩余的已經很少了。
現在剩下的，主要以項目本身無任何經營收益的公益性項目為主了。而且其中，大部分實質上就是工程項目，本身不需要任何運營，建成后即可移交政府（即原來的BT項目）。
所以，當前入庫的PPP項目超過一半為公益項目，而且無實質運營環節。但為了配合PPP要求，產生了很多類似于財政部副部長史耀斌所說的:
“一些政府付費類項目，通過[工程可用性付費]+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。”
一旦新政將該類項目列為PPP負面清單，將對地方政府產生較大的影響。
四、重要講話原文
（一）財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇上的講話
（2017年11月1日）
很高興今天出席第三屆中國PPP融資論壇，感受PPP事業在中國的溫度。為什么中國要引入PPP，為什么PPP在中國能夠發展壯大？經過了近40年改革開放，中國社會財富有了很好的積累。
剛剛閉幕大會為我們描繪了第二個百年奮斗的目標和戰略規劃。隨著戰略規劃的實施，人民收入和社會財富將得到更快、更高的積累。與此同時，公共產品也需要有更大的投入。
在這樣的背景下，既有需求又有供給，PPP將供給和需求兩端有機結合起來，給社會資本提供了分享未來中國增長與發展成果的廣闊平臺。
PPP是一個好的機制。要用好這個機制，必須注意：
政府方應該通過公開競爭程序，擇優選擇一個好的合作伙伴，讓專業的人來干專業的事。
政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。
資本金之外可以去融資，但資金結構必須合理。
項目公司不能是一個純粹的、只承擔融資功能的特殊目的（SPV）公司，而應該是一個實實在在、能夠提供長期運營服務、有效供給公共產品的實體公司。這個實體公司通過提供有效的公共產品，獲得合理的回報。
為保證項目財務可持續性，當收費不足時，政府方可以給予一定的補貼，但絕不能通過保底承諾、回購安排、固定回報等方式承擔兜底責任。
我們堅信，如果堅持規范運作，我國PPP事業就能健康發展，在完善國家治理結構、改善公共服務供給、拓展企業發展空間等方面發揮積極作用。
經過4年的努力，我國PPP發展取得了積極成效。截至目前，通過物有所值評估和財政承受能力論證，納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫的項目約7000個，投資規模超過10萬億，項目數量和規模增長很快。
但是，與我國GDP和固定資產投資規模相比，PPP發展的市場空間仍然很大。去年我國GDP約74萬億，固定資產投資約59萬億；按照經濟增長目標預測，今年我國GDP將超過80萬億，固定資產投資將超過65萬億。我國PPP市場發展前景廣闊。
一個廣闊的市場，一個好的機制，關鍵在于把機制用好，實現規范發展。在看到成績的同時，我們也清醒地看到，當前存在一些不規范的現象，需要給予足夠重視。
地方政府方面，過于重視融資對經濟增長的拉動，而輕視長效機制的塑造；過于重視短期投資效果，而輕視長期風險防范。有些地區出現了一哄而上、大干快上的苗頭。
同時，相關人員的操作經驗和實踐能力還有待提高，“兩個論證”沒有扎扎實實的開展，項目實施不夠規范。
社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運營，“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。
有的社會資本通過虛增工程造價賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。
這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP這個好的機制難以發揮應有作用。
中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經驗不足。對PPP相關法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中，“在干中學、邊干邊學”。中介市場缺乏行業自律和政府有效監管，服務水平還有待提高。
配套政策方面，上位法仍然缺失。
社會資本方的選擇方式、免于二次招標的前置程序等，目前還沒有形成統一認識，缺乏更高層面法律法規依據。
財政支出責任監測體系仍不健全，10%紅線硬性約束有待強化。
如何完善稅收政策避免重復征稅，土地是實行“招拍掛”還是劃撥，價格調整機制如何完善等問題，都有待在實踐中進一步規范。
下一步怎么辦？總體來看，當前干PPP的熱情比較高，參與方很多，不同地方、層級都有參與。在頂層設計上，我們將從財政部的角度出發，立足財政職能，做好自己的事情，切實轉變發展方式和理念，實現四個轉變：
從單純關注項目落地數量，向關注項目規范性轉變。從重視增量項目，向更加重視存量項目轉變。
從關注短期效益，向關注中長期效益轉變。在力所能及的情況下，更好地推動我國企業以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發展。
我們將重點做好以下工作：
完善頂層設計。
在抓緊推進PPP立法的同時，要秉承物有所值原則，強化財政承受能力論證，加強PPP項目財政支出責任的監測，特別是強化一般公共預算支出10%紅線的硬性約束。
在從宏觀、中觀層面，對財政整體承受能力進行監測和約束的基礎上，要進一步強化對單個項目本身的評估。
規范項目庫管理。
我們將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件，沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。
適度強化獎補力度。
在清理項目庫的同時，我們積極鼓勵支持好的、規范運作的項目。
中央財政對符合條件的新建項目有“358”的獎勵機制，對存量轉型項目有2%的獎勵機制。
我們正在研究提高獎補強度，重點落實精準扶貧任務目標，對連片貧困區公共服務、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜。
干好這些工作，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，
一是要堅持并強化對資本金的管理。
任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。
二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規范。
今天論壇氣氛熱烈、溫暖如春，身處會場，更深刻地感受到了PPP事業在中國的熱度，我們更愿意清醒地、冷靜地談一談規范運作的重要性。我們寧愿把步子放穩一點，把質量提高一點，最終的目的只有一個，就是希望PPP之樹在中國能夠常青。
（二）財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌在2017第三屆中國PPP融資論壇的講話
（2017年11月1日）
一、PPP改革四年回顧：全面深化改革，著力推進體制機制創新
PPP改革作為貫徹全面深化改革的一項具體舉措，財政部按照黨中央國務院的部署，堅持問題導向、創新導向、效率導向，會同相關部門在公共服務領域統籌推進PPP改革，轉變政府職能、放寬市場準入、鼓勵競爭創新，充分釋放市場活力，增加發展新動能，著力提高公共服務的供給質量和效益，滿足人民群眾日益增長的多樣化的美好生活需要。
這項改革是一項公共服務供給市場化社會化綜合性改革，是供給側結構性改革的一部分。目的是落實全面依法治國，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，推進國家治理體系和治理能力現代化。
經過四年努力，PPP改革取得了預期成果。建立了“五位一體”制度體系，形成了一個統一的大市場，落地了一大批支持轉型發展和民生保障項目。這項改革促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革，推動了經濟發展模式和產業業態的創新，在正確處理政府和市場關系、統籌政府和市場兩個資源方面，進行了先行先試的探索。據我們統計，截至今年9月底，全國已進入開發階段的項目達6,778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2,388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。
但是，我們也要清醒認識到，在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。
對此，我們應高度警惕并要切實加以解決。
二、抓規范嚴監管控風險，促進PPP事業可持續發展
在新的歷史方位下，我們要敢于直面問題和矛盾，按照整體部署精神和要求，提高規矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴控風險，保證PPP改革事業可持續發展。
嚴守底線，狠抓規范管理。
嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規范項目。規范項目開發，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項目。創新管理方式，實現項目全生命周期動態管理。
細化措施，嚴格風險控制。
完善風險分擔機制，防止風險不合理轉移。加強財政支出責任監測，嚴守財政支出10%的“紅線”。控制實體企業融資杠桿倍數，嚴防表外業務風險。加強部門監管協同聯控，預防金融財政風險。
把住關口，系統優化管理。
科學制定項目實施方案，充分利用市場創新。把好物有所值評價和財政承受能力論證關，抓好公開公平采購，防止歧視和壟斷。嚴格合同管理，規范績效付費。鼓勵融資創新，提高項目的可融性，降低融資成本。
用好新科技，提升透明度建設。
用好“互聯網+”和大數據技術，推進信息對稱管理。細化披露標準，統一披露內容，用好全國PPP綜合信息平臺。
全面實施績效管理，提高經濟運行質量。細化績效考核標準，完善按效付費機制，優化全生命周期一體化管理。對無運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔建設運營風險的項目不得安排財政資金。
三、全面貫徹政策精神，努力開創PPP改革事業新局面
貫徹新發展理念，創新發展動力。
深化供給側結構性改革，推動經濟發展的質量、效益和動力變革。創新發揮財政資金的引導作用，調動市場社會資源，確保實現重點發展目標。
抓好地區、行業、項目示范，發揮新發展理念成果的示范引領作用。
完善法規政策體系，加強市場能力建設。
配合做好PPP條例等制定工作，統一頂層設計。出臺PPP稅收政策，制定金融支持政策，完善要素市場化定價機制。加強市場自律建設，規范第三方專業服務市場。發揮高校科研院所理論研究優勢，更好地發揮智囊作用。
規范創新并重，堅持可持續發展。
加大違法違規問題查處力度。嚴格規范物有所值評價和財政承受能力論證，把好關口。創新優化風險分配，有效化解管理風險。
創造公平有序的營商環境，提高民營企業參與度。
提高支持民營企業的認識，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。保證企業合理投資收益，政府要帶頭遵法履約。
細化財政、金融、價格等支持措施，提高民營企業的競爭能力。
建立全面規范透明的預算制度，完善政府支出責任預算約束管理。
加快市場透明度建設，提高市場整體運行效率。
統籌國內國際兩種資源，落實“一帶一路”國際合作發展戰略。
要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，支持企業以PPP模式參與“一帶一路”項目建設。
加強多雙邊合作，推動市場開放和政策協調，提高項目落地率。在論壇開幕前，財政部PPP中心和聯合國亞太經社會（UNESCAP）共同簽署了關于PPP方面的合作備忘錄，雙方將加強在制度建設、機構能力和市場開發等方面的合作，發揮PPP模式在亞太地區經濟發展中的作用，為區域治理和發展貢獻中國智慧和力量。
（三）史耀斌：在進一步推進PPP規范發展工作座談會上的講話
同志們，剛才的會開得很好，大家對當前PPP發展不規范問題，分析得很到位，討論得很深入，對下一步推進PPP規范發展提出了很多好的意見和建議。
下面，我結合大家的討論，再講四點意見。
第一，要統一思想認識。
針對地方政府債務管理、PPP規范發展問題，財政部在近幾年提出了一系列政策要求，全國金融工作會議、國務院常務會議近期也作出了專門部署。
做好下一步PPP工作，關鍵是要深刻領會黨中央、國務院有關會議精神，把思想認識統一到中央的決策部署上來，統一到財政部的工作要求上來。具體要做到“三個統一認識”：
一是統一對防控風險重要性的認識。
防范化解風險，是經濟持續發展的根本保障。在這次全國金融工作會議上，防控風險的重要性、緊迫性被多次強調，也都點到了地方政府債務問題。
目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式，變相舉借債務，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點。
為此，我們要按照中央有關要求，把防風險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務過快上升，堅守不發生系統性風險的底線。
二是統一對PPP發展形勢的認識。
要看到PPP發展總體形勢是好的。近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，在各地區、各部門尤其是各級財政部門的大力推進下，PPP工作取得明顯進展，不僅市場環境逐步優化，項目落地不斷加快，為穩增長、促改革、惠民生發揮了積極作用，而且也促進了政府工作和政府治理結構的改革。
可以說，在經濟發展進入新常態、經濟下行壓力依然存在的背景下，取得這樣的成績實屬不易，應當倍加珍惜。
三是統一對PPP發展方向的認識。
在當前嚴控地方政府債務風險的形勢下，部分地方政府和市場機構對PPP發展前景表示擔憂，認為政府付費類PPP與政府購買服務一樣，都屬于被政策限制的范圍。
事實上，中央始終將PPP定位為一項長期性、系統性的改革，當前提出的一些政策要求，是對短期內一些錯誤認識和違規行為的修正，有利于PPP事業的長期、健康、可持續發展。為此，我們要抓住當前的發展機遇，繼續堅定不移地推進PPP工作，進一步取得更大成績，發揮更大的效益。
第二，要堅持規范發展。
我們推廣PPP模式的初心，是要推動公共服務領域供給側結構性改革，引入市場的機制和資源，提升管理能力，促進公共服務提質增效，而不是單純地解決融資問題。
去年底，我在昆明的全國會上就講過，當前PPP項目出現了變相融資等不規范現象，需要引起高度重視。結合大家剛剛介紹的新情況、新問題，我認為PPP發展不規范可以歸納為“四個問題”：
一是支出責任“固化”問題。
一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。
一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。
二是支出上限“虛化”問題。
對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位，把關不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。
三是運營內容“淡化”問題。
PPP項目要以運營為核心，發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。
同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然嚴重。
四是適用范圍“泛化”問題。
一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”，實現快速審批和融資，會繞過相關產業政策監管，影響宏觀調控效果。
造成上述問題的原因，既有相關各方觀念轉變不到位的主觀因素，又有地方政府融資路徑依賴的客觀因素。“求木之長者，必固其根本”。
規范發展是推進PPP事業可持續的基礎。只有做真正的、規范的PPP，才能為PPP發展注入持久的動力和活力。
所以，我們不能只求速度、不求質量，否則可能會“欲速則不達”。為此，我們要按照風險共擔、利益共享、物有所值、績效導向的原則，在項目入庫、前期論證、政府采購、預算管理、績效監管、信息公開等方面，不折不扣地執行有關規定，堅持做規范的PPP項目。
第三，要抓好重點工作。
進一步推進PPP規范發展，不能“眉毛胡子一把抓”，必須要突出重點、抓住關鍵。
下一步，各級財政部門在堅持規范發展的過程中，要重點把握好PPP工作的“四條線”：
一是要嚴控“紅線”。
要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關數據。未按規定公開的，要從項目庫中清退。
各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區，要進行風險預警。
二是要守住“底線”。
要落實財預〔2017〕50號文要求，嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。
對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目，不得安排財政資金。
三是要搭好“天線”。
要全面了解掌握本地區PPP項目總體情況，對于項目總量、財政支出責任總額及占比、規范實施情況等，做到“心中有數”。
這里的項目不僅包括入庫項目，也要包括未入庫的項目，真正做到全口徑統計。
四是要明確“界線”。
對于不屬于公共服務的純商業化項目，以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目，要準確界定，從識別、論證、入庫等環節嚴格把關，不能繼續任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。
第四，要壓實管理責任。
有權必有責、有責必擔當、失責必追究。為了切實推動PPP規范發展，必須要壓實責任、強化問責。
一是要明確地方政府主體責任。
要按照黨中央、國務院決策部署，強化地方政府債務規模限額管理，查處違規擔保行為，加強對融資平臺、產業引導基金、PPP等的規范化管理，制止變相舉債。對于借PPP變相舉債的項目，地方政府要承擔主體責任。
二是要強化財政部門管理責任。
PPP是黨中央、國務院交給財政部門的一項重要改革任務，各級財政部門要繼續發揮主導作用，認真履行物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購管理、預算資金管理、政府債務管理等部門職責，明確PPP不規范操作的負面清單，逐級細化責任范圍和責任主體。另外，我們也將建立常態化風險監控和監督問責體系，確保PPP規范實施。
最后，我再強調一下，部內有關司局也要認真貫徹落實中央有關要求，根據今天地方財政的發言，認真思考，加強協同配合，在各自業務范圍內，細化完善政策制度，做好規范引導工作。
會后，請金融司牽頭梳理會上提出的問題和建議，盡快上報，并抓緊印發進一步規范PPP發展的通知，以制度建設促規范發展。另外，請大家把會議精神帶回去，向廳黨組和分管省領導報告。
同志們！進一步推進PPP規范發展工作，是落實中央關于防范化解系統性風險一系列決策部署的重要內容。大家要把規范發展作為今后一段時期PPP工作的基本要求，將PPP改革不斷引向深入。
來源：金融監管研究院專欄
作者：銀行業務風險管理部
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