2017-12-25 00:00:00 來源： 點(diǎn)擊：2693 喜歡：0
按照全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委相關(guān)要求，現(xiàn)將堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務(wù)增量相關(guān)情況報(bào)告如下：
一、認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，充分認(rèn)識(shí)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要性和緊迫性
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控工作。總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要更加自覺地防范各種風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決戰(zhàn)勝一切在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域和自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)，特別是要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)。
2017年7月14日至15日全國(guó)金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。7月24日中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。7月28日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各地要落實(shí)屬地責(zé)任，堵住“后門”，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)舉債。堅(jiān)持分類指導(dǎo)，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府和社會(huì)資本合作、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)中的不規(guī)范行為。
財(cái)政部會(huì)同各地區(qū)、各有關(guān)部門深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，從講政治的高度，自覺增強(qiáng)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任感和使命感，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，確保認(rèn)識(shí)到位、行動(dòng)到位、落實(shí)到位。
二、依法構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控
黨的十八大以來，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門依法加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，基本形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”風(fēng)險(xiǎn)防控體系。
（一）構(gòu)建法律制度框架。積極配合修訂預(yù)算法，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），建立地方政府債務(wù)管理的法律制度框架，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。
（二）實(shí)行地方政府債務(wù)限額管理。自2015年起，每年提請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)地方政府債務(wù)限額，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意印發(fā)《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)），依法設(shè)置地方政府舉債規(guī)模的“天花板”。
（三）將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理。印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)），將政府債務(wù)分類納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，改變以往地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外的局面，主動(dòng)接受人大和社會(huì)監(jiān)督。
（四）發(fā)行新增地方政府債券。經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，2015年、2016年、2017年分別安排新增地方政府債務(wù)限額6000億元、11800億元、16300億元，發(fā)行地方政府債券用于重大公益性項(xiàng)目建設(shè)，支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
（五）鎖定并置換存量政府債務(wù)。清理甄別認(rèn)定截至2014年末各地非政府債券形式存量政府債務(wù)，用3年左右時(shí)間置換成地方政府債券。截至2017年10月末，全國(guó)地方累計(jì)發(fā)行置換債券10.5萬億元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長(zhǎng)期積壓的“三角債”，降低了金融系統(tǒng)呆壞賬損失。
（六）推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券改革。在嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理的基礎(chǔ)上，會(huì)同有關(guān)部門印發(fā)土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，開好規(guī)范舉債的“前門”。
（七）實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率等指標(biāo)，每年組織評(píng)估、預(yù)警、通報(bào)地方各級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，督促各省級(jí)政府制定風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃或應(yīng)急處置預(yù)案，多渠道籌集資金化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（八）建立地方政府債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制。提請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意，由國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），經(jīng)國(guó)務(wù)院同意印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)），對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出系統(tǒng)性安排，妥善做好風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急政策儲(chǔ)備。
（九）建立地方政府債務(wù)日常監(jiān)督機(jī)制。印發(fā)《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)），授予專員辦就地查處的權(quán)力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督。
（十）嚴(yán)肅處理和通報(bào)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。組織核查部分市縣、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)函至10個(gè)省級(jí)政府和銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部等部門建議依法問責(zé)處理，目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省和銀監(jiān)會(huì)已對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予撤職、行政降級(jí)、罰款等處分。同時(shí)，分批公開曝光處理結(jié)果，發(fā)揮警示教育作用。
2016年底以來，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告有關(guān)精神和要求，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門切實(shí)加大工作力度。
一是專題部署工作，在2016年底召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，專門要求地方財(cái)政部門嚴(yán)守底線不動(dòng)搖，摸清風(fēng)險(xiǎn)隱患，嚴(yán)格落實(shí)地方政府債務(wù)管理制度；二是完善監(jiān)管政策，會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委等6部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），嚴(yán)禁借政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債；三是部署清理整改違法違規(guī)融資擔(dān)保問題，組織核查問責(zé)部分市縣、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為。
通過持續(xù)規(guī)范管理，截至2016年末，全國(guó)法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額27.33萬億元，負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體水平；地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%，低于國(guó)際通行的100%—120%警戒線。目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
三、地方政府違法違規(guī)舉債問題的成因分析
雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但個(gè)別地方政府繼續(xù)通過融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。從地方政府及相關(guān)部門反映的情況看，地方政府違法違規(guī)舉債的主要原因是：
（一）一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不正確。有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部沒有認(rèn)真貫徹新發(fā)展理念，過度舉債謀“政績(jī)”，超出財(cái)力可能鋪攤子，無序舉債搞建設(shè)。有的地方政府建設(shè)項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，急于超前發(fā)展，只管舉債建設(shè)、不考慮還錢。這些違法違規(guī)或變相舉借的債務(wù)缺乏預(yù)算約束，“借、用、還”管理脫節(jié)，形成企業(yè)借債、政府使用、償債資金無法落實(shí)的局面。
（二）項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任不落實(shí)。有些地方和部門審核基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)舉債建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流評(píng)估不夠，對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算不科學(xué)，沒有充分考慮地方政府還款能力，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，還有些項(xiàng)目單位未按項(xiàng)目批復(fù)要求落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)資金來源，加劇風(fēng)險(xiǎn)隱患。
（三）一些金融機(jī)構(gòu)推波助瀾。有些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方政府不會(huì)破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財(cái)政兜底幻覺，加上政府背景項(xiàng)目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和個(gè)人績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)這類項(xiàng)目趨之若鶩，沒有按照市場(chǎng)化原則嚴(yán)格評(píng)估政府背景項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，大量違規(guī)提供融資。一些中央企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)融資后，通過合同約定由地方政府回購(gòu)或保證最低收益等方式，參與地方政府項(xiàng)目建設(shè)，助推地方政府變相舉債。
（四）違法違規(guī)融資行為問責(zé)不到位。不少地方政府沒有落實(shí)屬地管理責(zé)任，甚至認(rèn)為違法違規(guī)舉債上項(xiàng)目、搞建設(shè)有利于地方發(fā)展，對(duì)相關(guān)違法違規(guī)人員問責(zé)不到位，約束軟化，導(dǎo)致違法違規(guī)舉債行為不斷出現(xiàn)。金融監(jiān)管部門問責(zé)金融機(jī)構(gòu)的制度尚不健全，對(duì)相關(guān)違法違規(guī)行為處罰不嚴(yán)。
四、下一步工作考慮
財(cái)政部將會(huì)同各地區(qū)、各有關(guān)部門全面貫徹黨的十九大精神，以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，切實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和擔(dān)保法，堅(jiān)決剎住無序舉債之風(fēng)，有效遏制隱性債務(wù)增量，堅(jiān)持誰舉債、誰負(fù)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)地方政府屬地管理責(zé)任，債務(wù)人、債權(quán)人依法合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，積極穩(wěn)妥處置隱性債務(wù)存量，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。
（一）堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。一是進(jìn)一步完善地方建設(shè)項(xiàng)目和資金管理。加大財(cái)政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項(xiàng)目建設(shè)。有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理，從嚴(yán)審核把關(guān)，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目。二是管控好新增項(xiàng)目融資的金融“閘門”。督促金融機(jī)構(gòu)盡職調(diào)查、嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)沒有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不得提供融資，嚴(yán)格按商業(yè)化原則提供融資。三是強(qiáng)化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債。
（二）積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)中的不規(guī)范行為，鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。
（三）開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。一是適度增加地方政府債務(wù)限額。地方政府一般債務(wù)重點(diǎn)用于支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等沒有收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)。適度增加地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額，穩(wěn)步推進(jìn)專項(xiàng)債券管理改革，支持有一定收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)。二是支持地方政府合法合規(guī)與社會(huì)資本合作。鼓勵(lì)地方政府規(guī)范運(yùn)用PPP、政府投資基金等方式。嚴(yán)禁PPP異化為新的融資平臺(tái)，嚴(yán)禁政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)異化為“二財(cái)政”。三是支持市場(chǎng)化融資和擔(dān)保。鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。
（四）穩(wěn)步推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。一是規(guī)范融資平臺(tái)公司融資管理。推動(dòng)融資平臺(tái)公司公開透明、合法合規(guī)運(yùn)作，嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)公司。規(guī)范融資平臺(tái)公司融資信息披露，充分披露企業(yè)及項(xiàng)目相關(guān)信息，嚴(yán)禁與地方政府信用掛鉤的誤導(dǎo)性宣傳。二是分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目。三是防止地方國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺(tái)化”。督促地方國(guó)有企業(yè)規(guī)范運(yùn)作，堅(jiān)決制止地方政府將公益性事業(yè)單位演變?yōu)槿谫Y平臺(tái)。
（五）健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)重點(diǎn)督查和審計(jì)。研究出臺(tái)終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法，堅(jiān)決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。督促省級(jí)政府健全責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。
（六）建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制。按照黨的十九大部署，深化財(cái)稅體制、投融資體制、金融改革；全面推進(jìn)地方政府債務(wù)公開；加快編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)約束作用，促進(jìn)市場(chǎng)融資自律機(jī)制形成；推進(jìn)政府債務(wù)立法，強(qiáng)化法律保障。
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