2017-12-27 00:00:00 來(lái)源： 點(diǎn)擊：2816 喜歡：0
“當(dāng)前，正值地方換屆，要防止新官上任三把火，防止重打鑼鼓另開(kāi)張，防止新官不理舊賬。”全國(guó)人大常委會(huì)委員李盛霖認(rèn)為，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出，要從源頭上來(lái)減少地方政府對(duì)債務(wù)融資的過(guò)度依賴。
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議25日舉行分組會(huì)，審議國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告。地方債、尤其是地方隱性債務(wù)成為一大熱議話題。
25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議舉行分組會(huì)25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議舉行分組會(huì)
隱性債務(wù)有多少？
稍早前的23日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)胡澤君向全國(guó)人大常委會(huì)做報(bào)告時(shí)稱(chēng)，關(guān)于部分地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快、有的還違規(guī)舉債問(wèn)題。對(duì)此財(cái)政部強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和應(yīng)急處置。審計(jì)署在政策落實(shí)情況跟蹤等審計(jì)中，始終關(guān)注地方政府債務(wù)管理情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告相關(guān)情況。
在25日的分組審議中，辜勝阻委員說(shuō)，地方政府債務(wù)絕對(duì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)或者中國(guó)金融中最大的“灰犀牛”。前不久有大學(xué)教授帶了一個(gè)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)大數(shù)據(jù)來(lái)研究地方政府債務(wù)。他通過(guò)大數(shù)據(jù)估計(jì)政府的債務(wù)特別是隱性債務(wù)是非常大的。
李盛霖委員說(shuō)，從總的情況看，當(dāng)前地方政府債務(wù)在可控范圍內(nèi)，問(wèn)題比較突出的是隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。一是規(guī)模比較大。有些地方的隱性債務(wù)規(guī)模已經(jīng)和限額內(nèi)的債務(wù)規(guī)模大體上相當(dāng)。二是隱性債務(wù)集中在市和縣兩級(jí)。一些地方融資的平臺(tái)公司相關(guān)債務(wù)是隱性債務(wù)的主體。三是部分隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力不強(qiáng)。這些平臺(tái)公司償還債務(wù)基本上是依賴土地和房地產(chǎn)的增值，個(gè)別平臺(tái)公司依靠的是借新還舊，甚至借新還息。一些項(xiàng)目資金需求比較大，建設(shè)周期比較長(zhǎng)，項(xiàng)目沒(méi)有收益，或者收益比較低。
呂薇委員說(shuō)，今年審計(jì)報(bào)告中也講到，地方的債務(wù)增長(zhǎng)很快，雖然一些顯性債務(wù)得到了適當(dāng)控制，但是隱性債務(wù)和變相舉債的增長(zhǎng)還是很快的。目前，地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)就是我們不知道有多少債務(wù)，因?yàn)楝F(xiàn)在有很多隱性債務(wù)和變相舉債。
姚勝委員說(shuō)，從目前情況看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還是可控的，但不可以掉以輕心，對(duì)全國(guó)36.7%的負(fù)債率和全國(guó)地方80.5%的債務(wù)率要作分析，不宜簡(jiǎn)單與國(guó)際上的其他國(guó)家相比。因?yàn)槲覀冇写罅康碾[性債務(wù)還沒(méi)有統(tǒng)計(jì)進(jìn)來(lái)，而且我們的財(cái)政收支在國(guó)民收入分配中占比是比較高的，收支安排打得比較緊，那么回旋余地相對(duì)較小。
“要重視規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債。要充分認(rèn)識(shí)到專(zhuān)項(xiàng)債也是債，也是要還的，不能說(shuō)它有相對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)放在那里就可以放松管理和重視。第三，在目前后門(mén)沒(méi)有完全堵住的情況下，不宜再增加地方政府債務(wù)余額的限額，尤其是在地方隱性債務(wù)有多少還沒(méi)有搞清楚的情況下，不宜盲目擴(kuò)大債務(wù)。”姚勝委員說(shuō)。
他建議，對(duì)一些“推波助瀾”的金融機(jī)構(gòu)要有約束，建議對(duì)有關(guān)的機(jī)構(gòu)、部門(mén)要采取適當(dāng)?shù)拇胧蚣s談、或詢問(wèn)、或質(zhì)詢。
任茂東委員說(shuō)，目前對(duì)于地方政府而言，現(xiàn)在規(guī)定發(fā)行的法定債，PPP加上新的融資政策，地方的基本建設(shè)的融資遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有滿足，也就是說(shuō)沒(méi)有達(dá)到地方政府官員的欲望，由于利用融資平臺(tái)獲取資金的融資最為便利和有效，因此在短期內(nèi)地方政府與地方融資平臺(tái)仍然很難“離婚”，仍然藕斷絲連。我調(diào)研過(guò)程中還了解到甚至有的省和市利用現(xiàn)行的政策開(kāi)始將公益性的事業(yè)單位變成新的融資平臺(tái)進(jìn)行舉債。
防止新官不理舊賬
對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題如何加強(qiáng)監(jiān)管，如何處置？委員們也提出了建議和對(duì)策。
吳曉靈委員說(shuō)，有兩個(gè)因素會(huì)促使地方政府去借債。一個(gè)是對(duì)于GDP的追求，這也和我們的干部任期有關(guān)系。另一個(gè)因素是有的規(guī)劃做得太大，有些地方政府的規(guī)劃動(dòng)輒上千億，上萬(wàn)億的投資，哪兒來(lái)的錢(qián)？民間資本沒(méi)有這么多錢(qián)，政府又要牽頭，就要搞借債。如果想解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，一個(gè)是干部的任期制度和考核制度要進(jìn)行改善，還有就是規(guī)劃要做得實(shí)事求是。
辜勝阻委員說(shuō)，地方政府覺(jué)得他的任期很短，認(rèn)為發(fā)債可以解決政績(jī)問(wèn)題，債務(wù)留給后面的人。還有后面的人也會(huì)想到，我這個(gè)地方有問(wèn)題，中央政府會(huì)給我兜底，有這樣一種考慮。要發(fā)出政府不兜底的信號(hào)，一定要有這個(gè)信號(hào)，如果沒(méi)有這個(gè)信號(hào)，那就是道德風(fēng)險(xiǎn)。
辜勝阻委員說(shuō)，我們有些城市的負(fù)債率是400%，100%就是警戒線，他已經(jīng)是四倍了。對(duì)于這些地方的人倒查責(zé)任。通過(guò)一個(gè)案例的處理，形成一種震懾的力量。
“我們要有硬的措施，如果沒(méi)有硬的措施，我們過(guò)去講預(yù)算軟約束，負(fù)債、債務(wù)的問(wèn)題如果都是一些軟約束，就會(huì)年年審，年年出現(xiàn)同樣的問(wèn)題。”辜勝阻委員說(shuō)。
李盛霖委員說(shuō)，必須切實(shí)加快財(cái)經(jīng)財(cái)稅體制改革的進(jìn)度，盡快合理劃分中央和地方、地方各級(jí)政府事權(quán)和支出的責(zé)任，完善分稅制，給予地方政府與其履責(zé)相適應(yīng)的財(cái)力和財(cái)權(quán)，以及穩(wěn)定的稅源，從源頭上來(lái)減少地方政府對(duì)債務(wù)融資的過(guò)度依賴。
“據(jù)了解，現(xiàn)在有關(guān)部門(mén)對(duì)此有了具體方案，明年還要搞試點(diǎn)，關(guān)鍵是進(jìn)度要加快。當(dāng)前，正值地方換屆，要防止新官上任三把火，防止重打鑼鼓另開(kāi)張，防止新官不理舊賬。”李盛霖委員說(shuō)。
令狐安委員說(shuō)，現(xiàn)在政府PPP項(xiàng)目模式的推廣，當(dāng)初的本意，或者說(shuō)重要的目的之一是為了化解地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制度設(shè)計(jì)初衷是好的，但是在執(zhí)行中走了樣，不少地方出現(xiàn)了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)走過(guò)場(chǎng)，將股本投資變成了債務(wù)投資，轉(zhuǎn)化為新的地方政府負(fù)債，去杠桿變成了加杠桿，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變成了增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
“從財(cái)政部掌握的三批PPP項(xiàng)目庫(kù)分析，越是財(cái)政困難、越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)PPP項(xiàng)目數(shù)量越多，據(jù)說(shuō)PPP項(xiàng)目數(shù)量全國(guó)第一的西部某省到去年底共有1746個(gè)項(xiàng)目錄入了財(cái)政部的PPP綜合信息平臺(tái)，計(jì)劃投資總額15547億元。而該省當(dāng)年一般財(cái)政預(yù)算收入只有1561億元，財(cái)政難以承擔(dān)對(duì)這么多PPP項(xiàng)目的政府補(bǔ)助的責(zé)任。”令狐安委員說(shuō)。
他表示，PPP項(xiàng)目暴露出的問(wèn)題說(shuō)明現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度有缺陷，因?yàn)榘催@一會(huì)計(jì)制度操作，變相舉債的PPP項(xiàng)目形成的高杠桿債務(wù)進(jìn)不了政府資產(chǎn)負(fù)債表，甚至也進(jìn)不了企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表。如果真正建立了科學(xué)完善的政府會(huì)計(jì)制度，就是像管理企業(yè)財(cái)務(wù)那樣管理政府財(cái)務(wù)，政府變相負(fù)債問(wèn)題有可能得到有效控制。
“這個(gè)問(wèn)題不從根子上解決，不從會(huì)計(jì)制度入手解決，永遠(yuǎn)是頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳。”令狐安委員說(shuō)。
2018年地方債管理思路漸清晰：適度增加限額 監(jiān)管問(wèn)責(zé)將繼續(xù)
從目前官方釋放消息來(lái)看，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為防控金融風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容之一。
12月23日，審計(jì)署披露的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，對(duì)地方隱性債務(wù)擴(kuò)張背后的原因進(jìn)行深度剖析，一些地方不當(dāng)?shù)恼?jī)觀、金融機(jī)構(gòu)存在“財(cái)政兜底幻覺(jué)”、央企輸血地方項(xiàng)目、問(wèn)責(zé)不到位等，都助推了地方政府變相舉債。
后續(xù)地方債管理，財(cái)政部將聯(lián)合多個(gè)部門(mén)共同發(fā)力。財(cái)政部表示，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。
可預(yù)見(jiàn)2018年地方政府債務(wù)管理的具體舉措，包括適度增加地方政府債務(wù)限額（適度增加地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額），繼續(xù)整改違法擔(dān)保行為，查處問(wèn)責(zé)違法違規(guī)行為等內(nèi)容。
妥善化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署2018年工作時(shí)指出，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)。
2017年地方債監(jiān)管呈高壓態(tài)勢(shì)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為防風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。2018年防風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)是否改變？
12月23日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在“2017-2018中國(guó)經(jīng)濟(jì)年會(huì)”上表示，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，明確了重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，這里包括防控地方政府債務(wù)，特別是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
央行副行長(zhǎng)易綱指出，2018年要堅(jiān)定不移地打好防范風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，首先要控制好總的杠桿率，要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的去杠桿、穩(wěn)杠桿。2018年要堅(jiān)定地執(zhí)行穩(wěn)健貨幣政策，保持貨幣政策中性，把國(guó)有企業(yè)去杠桿作為重中之重，標(biāo)本兼治解決地方政府的隱性負(fù)債問(wèn)題。
“貨幣政策要保持中性，管住貨幣的總閘門(mén)，這也是控制宏觀杠桿率的總閘門(mén)。有的解讀把保持貨幣信貸和社會(huì)融資規(guī)模合理增長(zhǎng)解讀為放棄去杠桿，我覺(jué)得這是一種誤解和誤讀，包括去杠桿在內(nèi)的‘三去一降一補(bǔ)’是今后五年都要堅(jiān)持的任務(wù)。”楊偉民表示。
2017年執(zhí)行的穩(wěn)健中性貨幣政策，在去杠桿上已經(jīng)取得一定成績(jī)。“初步測(cè)算今年前三季度杠桿率增速大幅下降，比2012-2016年杠桿率的平均增幅降了9.6個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō)，今年前三季度杠桿率如果是上漲，也就只是微微上漲了一點(diǎn)，相較以前幾年大幅度下降。”易綱表示。
2017年的去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)的系列部署，將延續(xù)到2018年。12月22日至23日召開(kāi)的全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議，明確表示2018年要有效控制宏觀杠桿率。12月21日，銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)會(huì)議傳達(dá)學(xué)習(xí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，指出妥善化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為2018年銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范化解攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。
“財(cái)政兜底幻覺(jué)”助推債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
地方政府債務(wù)規(guī)模隱性擴(kuò)張，背后醞釀的風(fēng)險(xiǎn)，始終是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。
風(fēng)險(xiǎn)狀況如何？財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國(guó)法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元，負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體水平；地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%，低于國(guó)際通行的100%-120%警戒線。
雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但個(gè)別地方政府繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
12月23日對(duì)外披露的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，首次詳細(xì)展現(xiàn)了財(cái)政部作為政府債務(wù)統(tǒng)管部門(mén)，對(duì)地方變相舉債屢禁不止現(xiàn)象背后更深層次的體制原因剖析。
包括一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不正確，過(guò)度舉債謀“政績(jī)”，超出財(cái)力可能鋪攤子，無(wú)序舉債搞建設(shè)，只管舉債建設(shè)、不考慮還錢(qián)；項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任不落實(shí)，對(duì)舉債建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流評(píng)估不夠，對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算不科學(xué)，沒(méi)有充分考慮地方政府還款能力；一些金融機(jī)構(gòu)存在財(cái)政兜底幻覺(jué)，認(rèn)為地方政府不會(huì)破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目趨之若鶩，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，大量違規(guī)提供融資；一些中央企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)融資后，通過(guò)合同約定由地方政府回購(gòu)或保證最低收益等方式，參與地方政府項(xiàng)目建設(shè)；違法違規(guī)融資行為問(wèn)責(zé)不到位，一些地方甚至認(rèn)為違法違規(guī)舉債上項(xiàng)目、搞建設(shè)有利于地方發(fā)展，約束軟化，導(dǎo)致違法違規(guī)舉債行為不斷出現(xiàn)等。
由此可見(jiàn)，地方隱性債務(wù)擴(kuò)張背后存在多個(gè)責(zé)任主體，包括地方政府、政府相關(guān)審批監(jiān)管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、央企國(guó)企等。
2018年繼續(xù)整改違法擔(dān)保行為
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2018年積極財(cái)政政策時(shí)，指出要切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。
從12月23日對(duì)外發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中，可大致窺探到2018年地方債務(wù)管理思路。
既然助推地方債務(wù)隱性擴(kuò)張的主體眾多，后續(xù)管理自然需要聯(lián)合更多部門(mén)共同發(fā)力。財(cái)政部表示，將會(huì)同各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和擔(dān)保法，堅(jiān)決剎住無(wú)序舉債之風(fēng)，有效遏制隱性債務(wù)增量，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。
遏制隱性債務(wù)增量，是重要內(nèi)容。除了控制宏觀杠桿率，管控好新增項(xiàng)目融資的金融“閘門(mén)”，金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格把關(guān)之外，財(cái)政部還表示，下一步要從嚴(yán)審核把關(guān)，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目；強(qiáng)化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債。
化解存量隱性債務(wù)，仍將繼續(xù)。財(cái)政部表示，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的不規(guī)范行為，鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，地方整改違法違規(guī)舉債的工作仍在進(jìn)行中，有部分地方已將整改結(jié)果上報(bào)。有地方財(cái)政人士直言當(dāng)前整改工作不易，部分項(xiàng)目可能要終結(jié)，已經(jīng)投入的資金需要提前還款，這加大了地方財(cái)政支出壓力。
今年年中，審計(jì)署在《國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中披露，截至2017年3月底，審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分省市縣2015年以來(lái)，通過(guò)銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉借的政府承諾以財(cái)政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。
這500多億元違規(guī)舉債最新整改進(jìn)展是，相關(guān)地方通過(guò)終止或修改協(xié)議、撤銷(xiāo)承諾函及提前償還等方式整改253.5億元；對(duì)其余283.69億元違規(guī)舉債余額，相關(guān)地區(qū)與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，制定了整改方案。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，要視項(xiàng)目具體情況，采取不同整改方式。有些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為沒(méi)有政府增信，項(xiàng)目不能繼續(xù)進(jìn)行，那只能終止協(xié)議，或者地方政府提前還款，這類(lèi)整改意味著原有的業(yè)務(wù)關(guān)系不再存在；有些進(jìn)行中的項(xiàng)目，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流、對(duì)項(xiàng)目公司有信心，項(xiàng)目仍可以繼續(xù)，整改就只需要修改原來(lái)協(xié)議，撤銷(xiāo)政府擔(dān)保承諾函、剝離與政府關(guān)系即可。
此外，“開(kāi)前門(mén)”滿足地方合理融資需求，也是地方債規(guī)范管理的題中之義。財(cái)政部表示，要適度增加地方政府債務(wù)限額（包括適度增加地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額），支持地方政府合法合規(guī)與社會(huì)資本合作，鼓勵(lì)地方政府規(guī)范運(yùn)用PPP、政府投資基金等方式，支持市場(chǎng)化融資和擔(dān)保。
監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)也將繼續(xù)。財(cái)政部表示，要加強(qiáng)重點(diǎn)督查和審計(jì)；研究出臺(tái)終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法，堅(jiān)決查處問(wèn)責(zé)違法違規(guī)行為；督促省級(jí)政府健全責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起，終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任。
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